L’argent mis de côté pour demain, repris pour payer hier
Il y a dans l’histoire récente des retraites françaises un épisode ignoré, occulté, presque oublié.
Il est pourtant essentiel.
À la fin des années 1990, les pouvoirs publics savent que le choc démographique arrive. Les générations nombreuses nées après-guerre vont partir à la retraite. Le rapport entre actifs et retraités va se dégrader. Le système par répartition va être soumis à une tension croissante.
Alors, pour une fois, l’État décide de préparer l’avenir.
Il crée un fonds. Un vrai fonds.
Pas une ligne de communication. Pas une promesse vague.
Un véhicule financier destiné à accumuler des réserves, à les placer, à les faire fructifier et à utiliser ensuite ce capital pour aider le système de retraite lorsque les difficultés commenceraient.
Ce fonds existe toujours.
Il s’appelle le Fonds de réserve pour les retraites, le FRR.
Et son histoire raconte presque à elle seule la manière dont la France a géré le long terme depuis vingt-cinq ans.
1. 1998 : le gouvernement Jospin crée une réserve pour les retraites
Le FRR apparaît dans la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.
L’article 2 crée, au sein du Fonds de solidarité vieillesse, une section spécifique destinée à constituer une réserve pour les retraites.
Le Sénat résume alors très clairement le dispositif : il s’agit d’affecter des ressources à un fonds de réserve destiné à certains régimes d’assurance vieillesse.
À ce stade, le fonds n’est encore qu’une section comptable.
Mais l’idée est là.
Mettre de l’argent de côté avant que le problème n’arrive.
C’est exactement ce que fait un ménage prudent.
C’est exactement ce que fait une entreprise prudente.
Et, cette fois-là, c’est ce que l’État décide de faire.
2. 2000 : Lionel Jospin fixe un objectif gigantesque
Le 21 mars 2000, Lionel Jospin donne au projet une véritable dimension.
Son objectif est annoncé publiquement :
1 000 milliards de francs en 2020.
Soit plus de 150 milliards d’euros.
Le gouvernement justifie explicitement la création du fonds par la volonté de « préparer l’avenir ».
Le financement prévu doit venir notamment :
- des excédents de la CNAV ;
- des excédents du FSV et de la C3S ;
- d’une partie du prélèvement sur les revenus du patrimoine ;
- de ressources exceptionnelles ;
- et des produits financiers dégagés par les placements du fonds.
Le projet n’est donc pas simplement de remplir une caisse.
Il s’agit de faire travailler l’argent. Les projections officielles envisagent plusieurs dizaines de milliards d’euros de revenus financiers à l’horizon 2020.
Autrement dit, l’État français avait parfaitement compris le principe :
mettre de côté aujourd’hui pour ne pas être étranglé demain.
3. 2001 : le FRR devient un véritable fonds public d’investissement
La loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 transforme le FRR en établissement public administratif de l’État.
Ce changement n’est pas cosmétique. Le fonds reçoit une véritable gouvernance :
- un conseil de surveillance ;
- un directoire ;
- des représentants du Parlement ;
- des représentants syndicaux ;
- des représentants des employeurs ;
- des représentants de l’État ;
- des personnalités qualifiées.
La gestion administrative est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.
La gestion financière est confiée à des sociétés spécialisées sélectionnées par appels d’offres. Et surtout, le Code de la sécurité sociale indique clairement que les sommes doivent être :
mises en réserve jusqu’en 2020.
L’objectif est alors de commencer à utiliser ces réserves après 2020 afin de lisser, jusqu’aux alentours de 2040, les besoins de financement des régimes concernés.
C’est donc bien un projet de long terme.
Vingt ans. Puis quarante ans.
On avait identifié le problème. On avait construit l’outil. On avait même donné à l’outil le temps nécessaire.
4. Et puis arrive 2010
À la fin de 2010, le FRR possède environ 36 à 37 milliards d’euros d’actifs.
Le Sénat indique que 31,5 milliards proviennent alors des abondements reçus depuis l’origine. Le fonds est donc loin des 150 milliards annoncés dix ans auparavant.
Mais il existe. Il contient plusieurs dizaines de milliards. Et surtout, il a encore dix ans devant lui avant l’échéance initialement prévue de 2020.
C’est alors que le gouvernement de Nicolas Sarkozy et François Fillon change les règles.
La loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit que le FRR versera :
2,1 milliards d’euros par an à la CADES de 2011 à 2024.
Soit : 29,4 milliards d’euros.
La CADES est la Caisse d’amortissement de la dette sociale.
Autrement dit, au lieu de conserver l’intégralité du fonds pour le choc futur auquel il avait été destiné, on commence à utiliser ses actifs pour lever une contrainte et contribuer à rembourser les déficits sociaux déjà accumulés.
Le texte officiel est parfaitement explicite : les « ressources et les actifs du Fonds de réserve pour les retraites » doivent être mobilisés pour participer au financement de la reprise des dettes de la branche vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse.
Le Sénat résume quelques mois plus tard la situation sans détour :
« La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a remis en cause la mission initiale du FRR. »
Il ajoute même qu’elle a pratiquement programmé sa disparition sous sa forme d’origine.
5. La Cour des comptes : « une ambition abandonnée »
La Cour des comptes publie en février 2011 son rapport annuel.
Le titre du chapitre consacré au FRR mérite d’être conservé mot pour mot :
« Le Fonds de réserve des retraites : une ambition abandonnée, une réorientation risquée »
La Cour rappelle que le fonds avait été créé pour constituer une réserve de l’ordre de 150 milliards d’euros, destinée à contribuer au financement des retraites à partir de 2020. Elle constate qu’en 2010 son actif n’est que de 36,2 milliards.
Et elle analyse la réforme qui vient d’être décidée. Ce n’est donc pas une reconstruction polémique faite quinze ans plus tard.
Au moment même où la décision est prise, la Cour des comptes parle déjà : d’ambition abandonnée.
6. Même au Sénat, certains parlent déjà de « siphonnage »
Lors d’un débat au Sénat en septembre 2010, François Baroin, alors ministre, explique le dispositif.
Deux leviers doivent être utilisés :
- d’abord, transférer à la CADES une ressource jusqu’alors affectée au FRR ;
- ensuite, faire verser 2,1 milliards d’euros par an par le FRR à la CADES.
Un sénateur lance alors : « C’est un siphonnage ! »
François Baroin répond que le schéma retenu n’est pas une liquidation immédiate du fonds et que celui-ci continuera à gérer ses actifs.
Le débat politique était donc parfaitement identifié dès l’origine. Il ne s’agissait pas de découvrir quinze ans plus tard que les réserves étaient utilisées. Tout le monde savait ce qu’on faisait.
7. L’État ne se contente pas de prélever les actifs : il détourne aussi la ressource future
La réforme de 2010 ne porte pas uniquement sur les 2,1 milliards versés chaque année.
Une partie des recettes qui alimentaient jusque-là le FRR est également transférée vers la CADES.
Le Sénat note qu’à compter de 2011, la principale ressource qui alimentait le fonds — un prélèvement sur les revenus du capital — est réaffectée à la CADES.
Cela change complètement la logique du dispositif. Le fonds ne doit plus grossir jusqu’à 2020. Il est placé dans une logique de décaissement.
Le pays avait construit une citerne. Au lieu de continuer à la remplir avant la sécheresse annoncée, il commence à en tirer de l’eau pour éteindre les incendies du moment.
8. 2020 : l’opération est prolongée
On aurait pu imaginer que les versements s’arrêtent en 2024. Ce n’est pas ce qui se passe.
La loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, sous Emmanuel Macron, prolonge le mécanisme.
À compter de 2025, le FRR doit encore verser : 1,45 milliard d’euros par an à la CADES.
Ces versements doivent se poursuivre jusqu’en 2033, dans la limite des réserves disponibles et du calendrier d’amortissement prévu.
Le dispositif créé pour préparer l’après-2020 est donc toujours sollicité après 2025 pour amortir les déficits accumulés.
9. Où en sommes-nous aujourd’hui ?
Fin 2025, le FRR publie lui-même les chiffres.
Depuis 2011, il a versé à la CADES : 35,85 milliards d’euros.
Et le FRR précise quelque chose de particulièrement spectaculaire : ce montant correspond à l’ensemble des dotations qu’il avait reçues historiquement.
Pourtant, grâce au rendement de ses placements, le fonds dispose encore : 20,7 milliards d’euros sous gestion fin 2025.
Et il estime avoir créé depuis 2010 : 15,6 milliards d’euros de valeur supplémentaire par rapport au coût de financement de la dette française.
Il faut mesurer ce que cela signifie. Le problème principal n’a manifestement pas été que le FRR était incapable de gérer de l’argent.
- Il a investi.
- Il a obtenu des rendements.
- Il a versé des dizaines de milliards.
Et malgré ces versements il possède encore plus de 20 milliards.
Le problème a été ailleurs :
on a cessé d’en faire la grande réserve qu’il devait devenir.
10. L’histoire politique est donc extrêmement simple
En 1998 : on crée le fonds.
En 2000 : on annonce plus de 150 milliards en 2020.
En 2001 :
on lui donne une structure solide et on prévoit de ne pas toucher aux réserves avant 2020.
En 2010 : le gouvernement Sarkozy-Fillon change la règle.
À partir de 2011 : le fonds commence à verser 2,1 milliards par an à la CADES.
En 2020 : le gouvernement Macron prolonge les versements jusqu’en 2033.
Fin 2025 : 35,85 milliards ont déjà quitté le fonds au profit de la CADES.
Et il reste : 20,7 milliards.
Pour résumer. En 2010, Sarkozy et Fillon ont ouvert la brèche. Dix ans plus tard, sous Macron, le mécanisme est prolongé. Le projet est lancé sous Édouard Philippe et achevé sous Jean Castex, avec Olivier Véran aux Solidarités et à la Santé et Bruno Le Maire à Bercy.
Le gouvernement Philippe a choisi de continuer à utiliser pour la dette d’hier l’argent mis de côté pour les retraites de demain. Ils n’ont pas rendu le fonds insolvable. Ils ont fait pire politiquement : ils ont continué à détourner sa vocation.
Voilà l’histoire.
11. Et maintenant on vient expliquer aux retraités qu’il n’y a plus d’argent ?
C’est ici que cette histoire devient politiquement explosive.
Depuis des années, on explique aux Français que le vieillissement coûte cher.
- Que les retraites déséquilibrent les comptes.
- Qu’il faudra travailler davantage.
- Que certaines pensions devront être moins revalorisées.
- Que les retraités devront participer à l’effort.
Très bien.
Mais alors une question précède toutes les autres :
qu’avez-vous fait de la réserve que vous aviez précisément créée parce que vous saviez que le problème arriverait ?
On ne peut pas simultanément dire :
— nous savions qu’un choc démographique allait arriver ;
— nous avons créé un fonds pour le préparer ;
— nous n’avons pas alimenté le fonds comme prévu ;
— nous avons ensuite prélevé plusieurs dizaines de milliards dessus pour régler des déficits passés ;
et vingt-cinq ans plus tard expliquer :
— nous découvrons maintenant qu’il manque de l’argent.
Le problème n’est pas que l’on n’avait pas été prévenus.
On était prévenus.
Le problème n’est pas que personne n’avait imaginé de solution.
Une solution partielle avait été créée.
Le problème est que les gouvernements successifs ont préféré traiter le présent plutôt que sanctuariser l’avenir.
12. Le véritable scandale n’est pas juridique
Tout cela a été voté.
Les textes existent. Les gouvernements disposaient des majorités nécessaires.
Ce n’est pas le sujet.
La question est politique. Un fonds est créé explicitement pour préparer les retraites futures. Une génération commence à le remplir.
Puis une autre majorité décide : nous allons utiliser une partie de cette réserve pour amortir les déficits déjà accumulés.
C’était légal.
Mais cela changeait la promesse.
Voilà ce qui doit être discuté.
Parce qu’une réserve qui peut être réaffectée dès que les finances publiques se tendent n’est plus réellement une réserve sanctuarisée.
Elle devient une caisse disponible pour le gouvernement du moment.
Et c’est exactement ce qui pose aujourd’hui le problème de la parole de l’État.
13. La leçon du FRR dépasse très largement les retraites
Le FRR raconte en miniature quarante ans de gestion publique.
On identifie un problème futur.
On crée un instrument.
On annonce une trajectoire.
Puis arrivent les urgences du présent. Alors on ralentit l’effort.
On réaffecte les ressources.
On repousse les échéances.
On accumule les déficits.
Et lorsque le futur finit par arriver, on explique qu’il n’y a plus de marge.
C’est exactement le mécanisme que nous retrouvons partout ailleurs :
dans la dette ;
dans la défense ;
dans l’énergie ;
dans les infrastructures ;
dans l’industrie.
Le pays a beaucoup financé le présent. Il a beaucoup moins protégé les moyens qui devaient lui permettre d’affronter demain.
14. La question que le FRR pose aux Français
Elle tient en une phrase :
si l’État crée demain une réserve pour trente ans, quelle garantie avons-nous qu’un gouvernement dans dix ans n’ira pas y prendre l’argent ?
Voilà le vrai sujet.
Pas seulement les retraites.
La confiance.
La durée.
La parole donnée.
Un pays ne peut pas construire de politique longue si chaque majorité peut utiliser pour ses besoins immédiats ce que la précédente avait mis de côté.
C’est précisément ce qu’il faudra changer.
Une réserve destinée à trente ans ne devrait pas pouvoir être réaffectée comme une simple ligne budgétaire.
Sinon elle n’est pas une réserve.
C’est une tentation.
15. Textes et sources à conserver
1998 — Création du Fonds de réserve pour les retraites
Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la Sécurité sociale pour 1999.
Le dispositif crée une section consacrée aux réserves destinées aux régimes de retraite au sein du Fonds de solidarité vieillesse.
2000 — Objectif de 1 000 milliards de francs à l’horizon 2020
Déclarations du gouvernement de Lionel Jospin et travaux parlementaires sur le financement futur des retraites.
L’objectif annoncé est de constituer environ 1 000 milliards de francs de réserves, soit environ 152 milliards d’euros, notamment grâce aux dotations successives et aux revenus financiers du fonds.
2001 — Le FRR devient un établissement public
Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel.
Le FRR devient un établissement public doté d’un conseil de surveillance et d’un directoire. La Caisse des dépôts intervient dans sa gestion administrative et les actifs sont confiés à des gestionnaires financiers spécialisés.
2010 — Changement de doctrine sous Nicolas Sarkozy et François Fillon
Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la Sécurité sociale pour 2011.
Le FRR doit désormais verser 2,1 milliards d’euros par an à la CADES de 2011 à 2024, soit 29,4 milliards d’euros au total. Une partie de ses ressources auparavant destinées à l’accumulation est également réorientée.
2011 — Avertissement de la Cour des comptes
Cour des comptes, Rapport public annuel 2011, chapitre :
« Le Fonds de réserve des retraites : une ambition abandonnée, une réorientation risquée ».
La Cour rappelle l’ambition initiale du fonds et analyse les conséquences de la réforme de 2010.
2020 — Prolongation des prélèvements sur le FRR
Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.
Elle organise la poursuite des versements du FRR à la CADES à raison de 1,45 milliard d’euros par an à partir de 2025, jusqu’en 2033 dans les conditions prévues par la loi.
Fin 2025 — Situation du Fonds
Selon le Fonds de réserve pour les retraites :
— 35,85 milliards d’euros ont été versés à la CADES depuis 2011 ;
— 20,7 milliards d’euros demeurent sous gestion ;
— le FRR estime avoir créé depuis 2010 environ 15,6 milliards d’euros de valeur supplémentaire par rapport à son indicateur de référence lié au coût de financement de la dette française.
Sources institutionnelles principales
— Légifrance : lois de 1998, 2001, 2010 et 2020.
— Sénat : rapports consacrés au Fonds de réserve pour les retraites, notamment 2000-2001 et 2010-2011.
— Cour des comptes : Rapport public annuel 2011.
— Fonds de réserve pour les retraites : rapports annuels et données 2025.
— CADES : historique, ressources et comptes annuels.
Conclusion
Le Fonds de réserve pour les retraites devait être une réponse à un problème parfaitement connu.
Il devait accumuler.
Il devait investir.
Il devait préparer 2020 et les décennies suivantes.
Il n’a jamais atteint l’ambition qui lui avait été assignée.
Puis, en 2010, le gouvernement Sarkozy-Fillon a décidé de mobiliser ses actifs pour contribuer au remboursement des déficits sociaux.
Le gouvernement Macron a ensuite prolongé cette logique jusqu’en 2033.
La Cour des comptes avait trouvé les mots dès 2011 :
« Une ambition abandonnée. »
Ce n’est pas seulement l’histoire d’un fonds.
C’est l’histoire d’un pays qui savait qu’il devait préparer demain et qui, une fois encore, a préféré utiliser une partie de ce qu’il avait mis de côté pour régler les problèmes d’hier.
Et vingt-cinq ans après avoir créé la réserve, nous redécouvrons le problème qu’elle devait précisément nous aider à affronter.