Une réforme votée pour plus de contrôle a produit, avec le temps, moins de vision
En février 1996, une réforme constitutionnelle crée les lois de financement de la Sécurité sociale — les LFSS. Depuis, chaque année, le Parlement vote deux textes séparés : la loi de finances, pour le budget de l’État, et la LFSS, pour les recettes et les dépenses de la Sécurité sociale. Il faut le dire honnêtement : cette réforme n’a pas été conçue, à l’origine, pour cacher quoi que ce soit. Avant 1996, les comptes sociaux échappaient largement au vote du Parlement, gérés par les caisses et les partenaires sociaux sans réel débat démocratique. La réforme visait à corriger cela — à faire entrer, précisément, la Sécurité sociale dans le champ du consentement parlementaire.
L’intention n’est donc pas en cause. Le résultat, lui, mérite d’être regardé sans complaisance.
En séparant ce qui était géré ensemble, la réforme a créé deux zones de vision partielle là où il n’y en avait qu’une, invisible. Le Parlement vote désormais deux fois, sur deux colonnes distinctes — et personne, à aucun moment de l’année, n’est appelé à se prononcer sur l’ensemble : ce que le pays prélève au total, ce qu’il dépense au total, ce qu’il emprunte au total. On peut équilibrer, ou prétendre équilibrer, une colonne, pendant que l’autre se creuse, sans qu’aucun vote unique ne permette de le voir d’un seul regard. Le problème n’est pas qu’on ait voulu cacher l’ensemble. C’est qu’on a cessé, depuis 1996, de le voter comme un ensemble.
C’est précisément ce que l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme exige de ne jamais perdre : le droit, pour les citoyens, de « constater la nécessité de la contribution publique » — de la voir, de la juger, dans sa totalité, avant d’y consentir. Un texte qui organise deux votes disjoints, sur deux pans d’une même contribution publique, ne permet plus ce constat d’ensemble. Ce n’est pas une violation frontale de l’article 14. C’est un contournement plus discret : la lettre du consentement est respectée deux fois séparément, l’esprit du consentement — voir le tout pour en juger — a disparu entre les deux votes.
Une question s’impose alors : pourquoi le Conseil constitutionnel n’a-t-il jamais soulevé cette tension ?
La réponse est plus dérangeante qu’une simple négligence. Le Conseil constitutionnel n’a, par sa propre doctrine, jamais accepté de contrôler la conformité d’une réforme constitutionnelle au reste de la Constitution. Une loi ordinaire, oui, il peut la censurer si elle contredit l’article 14. Une révision de la Constitution elle-même — et la réforme de 1996 en était une — échappe structurellement à ce contrôle. Le Conseil s’est toujours jugé incompétent pour arbitrer entre deux normes de rang constitutionnel. Ce n’est donc pas qu’il a fermé les yeux sur la tension entre 1996 et l’article 14. C’est qu’aucune règle ne lui permettait, ni ne lui permet aujourd’hui, de la voir officiellement.
Cela oblige à poser la question de fond, celle que l’on préfère habituellement éviter : le Conseil constitutionnel est-il là pour garantir que le pouvoir exécutif agit dans les clous, ou pour protéger les citoyens de ses abus ? La réponse honnête est qu’il a été conçu, en 1958, essentiellement pour la première mission — empêcher le Parlement d’empiéter sur les prérogatives du gouvernement, dans un pays traumatisé par l’instabilité de la IVe République. Ce n’est qu’à partir de 1971, avec sa décision fondatrice sur la liberté d’association, qu’il a commencé à devenir aussi un gardien des droits des citoyens ; ce n’est qu’en 2008, avec la création de la question prioritaire de constitutionnalité, qu’un citoyen a pu, pour la première fois, le saisir directement. Le Conseil a donc bien évolué, sur plus de soixante ans, vers un rôle de protection plus affirmé. Mais cette évolution s’est arrêtée au seuil des révisions constitutionnelles elles-mêmes, qui restent, aujourd’hui encore, hors de sa portée.
C’est là que se referme la boucle. En 1996, une révision constitutionnelle a fragmenté la vision d’ensemble que l’article 14 protège. Aucune autorité n’a eu le pouvoir de le constater officiellement, alors, ni depuis. Ce n’est pas un oubli technique qui attend d’être corrigé par un rapport de plus. C’est un angle mort structurel de nos institutions, qui ne se refermera pas tout seul.
Il ne se refermera que par la voie qui reste toujours ouverte, elle : un mandat populaire assez clair pour exiger, de nouveau, une vision consolidée des comptes du pays — et pour redonner, enfin, aux citoyens les moyens de constater, avant d’y consentir, la nécessité réelle de ce qu’on leur demande.
Comprendre pour agir. Reprendre la main pour tenir les promesses et ouvrir l’avenir.